Princip, test proporcionality

V rámci tohoto článku se budu věnovat zajímavému tématu – principu proporcionality, konkrétně tedy testu proporcionality tak, jak jej známe v aplikaci u Ústavního soudu ČR již od devadesátých let.

   Proporcionalita, tedy jakási přiměřenost je pro mě z hlediska teorie práva zajímavá právě vysokou mírou kritičnosti, která pramení z abstraktnosti aplikace principu proporcionality. Jako v jakékoliv jiné vědní disciplíně se jedná o pojem, který je definován mnoha autory v různých souvislostech. Vzhledem k relativně malému rozsahu článku se tedy zaměřím na test proporcionality opravdu jen povrchně.

Klasické pojetí principu proporcionality

   V našem právním prostředí je tento princip v posledních letech nejvíce známý díky jeho zakořeněnosti v rozhodování Ústavního soudu České republiky, dále jen jako Ústavní soud. Tento jej používá v modifikované verzi tzv. testu proporcionality. K testu je nutné přistoupit v případě, kdy se střetávají dvě základní práva a svobody. Ústavní soud tedy aplikuje zjednodušeně test v této formě:

1. Test vhodnosti, tedy odpověď na otázku, zda institut či právo omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný a požadovaný cíl.
2. Test potřebnosti, tedy porovnávání i jiných legislativních prostředků omezujících základní právo, s jinými opatřeními, jež umožňují dosáhnout stejného cíle. Je tedy záhodno použít nejšetrnější řešení ze všech možných.
3. Test poměřování, tedy porovnávání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv.[1]

   Tento test je součástí mnoha judikátů Ústavního soudu a dá se říci, že se stal poměrně hodně populárním. Jedná se o test proporcionality, tedy jakési nadvěcné přiměřenosti, jež by měla být do určité míry co nejvíce spravedlivá, přiměřená. Každá věda má svou historii a i když se její myšlení v čase mění, tak vždy aspoň nepřímo vychází ze své minulosti a inspiruje se jí. To je dle mého názoru i problém tohoto testu proporcionality. Test vhodnosti je zavádějící už ve své elementární podobě, jelikož sledovaný cíl bude vždy subjektivní záležitostí, která bude poplatná právní a morální realitě v daném čase. Test potřebnosti je většinou víceméně úplně zbytečný, protože více řešení lepších a lepších prostě není. Test poměřování je úplně nejhorší z celého testu, jelikož poměřování obecně vychází z přesvědčení, že práva mají přibližně stejnou hodnotu a důležitým se ukazují pouze dílčí pozitiva a negativa. Z literatury i z patřičných judikátů obyčejný člověk nabude dojmu, že se jedná o velmi delikátní test, jež je velmi složitý a dobrý. Nad každou jeho nuancí se vedou dlouhé diskuse s nejasnými závěry. Domnívám se však, že by neuškodilo, pokud by se občas někdo odtrhnul od tohoto starého zavedeného a pokusil se přijít s něčím novým, jež by bylo blíže dnešním potřebám. Na druhou stranu je však taky velmi zajímavou otázkou, zda vůbec může existovat nějaké vodítko či soubor pravidel, jež jsou univerzálně použitelné.

Mé pojetí proporcionality

   Dle mého názoru by měla být proporcionalita využívána individuálně. Jedná se o určitou přiměřenost, jež je účelem. Vzhledem k rozmanitosti práva a skutkových stavů, jež reálně nastávají, by bylo lepší přijít s individualizovaným testem proporcionality. Konec konců tento test není nikde normativně upraven. V případě kolize základních práv a svobod při řízení před Ústavním soudem bych test proporcionality obohatil klidně o mnoho dalších prvků, jejichž počet a obsah by byl odvozen od potřeb toho konkrétního případu. Inspirace by však neměla být pouze na straně soudu. Dovedl bych si představit nový typ institutu. Když si například Ústavní soud v rámci výkladu nějakého předpisu zajišťuje zprávu od zákonodárného sboru. V tomto případě by tak navrhovatel i odpůrce měli možnost identifikovat jejich návrh ohledně přiměřenosti v konkrétním případě. Samozřejmě by se jednalo pouze o jakési vodítko a konkrétní prvky pro ten případ by do testu zvolil soud, avšak tato možnost vzhledem k účelu a individualitě vyznívá mnohem lépe, než aplikace univerzálního testu proporcionality.

Proporcionalita jako princip právního státu

   Tato kapitola reaguje na judikát Ústavního soudu II. ÚS 2081/10 ze dne 5. 8. 2010. Zde Ústavní soud sice ústavní stížnost zamítl, avšak i přesto si neodpustil kritickou poznámku k okresnímu soudu ohledně přiměřenosti, kdy uvedl, že Ústavní soud současně považuje za nutné toliko ve formě obiter dictum učinit kritickou poznámku k v záhlaví citovanému rozhodnutí Okresního soudu v Jablonci nad Nisou. Konkrétně ke způsobu, jakým posuzoval námitku stěžovatelky ohledně přiměřenosti rozsahu zablokovaného majetku, když konstatoval, že "exekuční řád v aktuálním znění nezná pojem přiměřenosti exekuce (tak jak jej zná o. s. ř.), pokud tedy má (stěžovatelka) dojem, že je zablokován její majetek ve vyšší hodnotě, než jsou náklady exekuce a náklady oprávněných, není to důvodem pro částečné zastavení exekuce." (str. 3 usnesení). S takovým názorem se Ústavní soud neztotožňuje, neboť dle čl. 4 Ústavy ČR je ústavní povinností obecných soudů poskytovat ochranu základním právům a svobodám jednotlivců a s ohledem na princip právního státu, z něhož plyne i princip proporcionality, který velí omezovat, je-li to třeba, základní práva jen v nezbytném rozsahu. Ultima ratio tohoto principu obsahuje ústavní příkaz plynoucí z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož nelze omezením popřít podstatu a smysl omezovaného základního práva (v daném případě vlastnického práva stěžovatelky). Této své ústavní povinnosti se obecné soudy (Okresní soud v Jablonci nad Nisou nevyjímaje) nemohou zbavit poukazem na mezeru v právním řádu nebo prostým konstatováním neexistence příslušných právních pojmů či norem podústavního práva.[2]

Souhlasím s Ústavním soudem ohledně povinnosti obecných soudů poskytovat ochranu základním právům a svobodám jednotlivců a to s ohledem na princip prvního státu. Kategoricky však musím odmítnout závěr, že princip proporcionality patří pod širší pojem právního státu. Je to svévolné rozšíření termínu někým, komu to nepřísluší. Klasickým obsahem pojmu právní stát je přeci vůbec fakt, že různé společenské vztahy na území toho státu jsou regulovány právem a právům jednotlivců přísluší určitá míra ochrany, jež je přes systém dělby moci zaručena nezávislými orgány. Ústavní soud tedy na jednu stranu konstatuje, co všechno mu přísluší a co už nikoliv. Na druhou stranu se však pouští do stanovování něčeho, co přesahuje jeho samotného.

Princip proporcionality ,,postavený na hlavu“

   Již v první kapitole jsem se kriticky vyjadřoval na adresu univerzálnosti testu proporcionality Ústavním soudem. Součástí této části tedy bude aktuální judikát Ústavního soudu, který naprosto přesně vyjadřuje, jak moc je současný test proporcionality nevyhovující a ad absurdum, kam až může zajít jeho aplikace.

Jedná se o nález Ústavního soudu I. ÚS 451/11 ze dne 11. 1. 2012. Ústavní soud zrušil rozhodnutí, podle nichž měla Praha odhlučnit rušnou část magistrály. Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti Hlavního města Prahy a zrušil rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.11.2010, č.j. 22 Cdo 3281/2008-273, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30.1.2008, č.j. 54 Co 390/2007-203.

   Vedlejší účastníci, v pozici žalobců, podali u obvodního soudu žalobu, kterou se domáhali, aby stěžovateli (tj. žalovanému) byla uložena povinnost zdržet se rušení hlukem pocházejícím z provozu na pozemní komunikaci - ulice 5. května v Praze 4 v úseku mezi ulicí Vyskočilova a Michelská. Obvodní soud žalobu zamítl, což odůvodnil tak, že stěžovatel je vlastníkem komunikace, avšak nikoliv jejím provozovatelem, neboť mu nepřísluší jakkoliv provoz regulovat, omezovat či zakazovat. Nelze proto bez dalšího uložit stěžovateli povinnost, které se vedlejší účastníci domáhají.

   Městský soud v Praze k odvolání vedlejších účastníků prvostupňový rozsudek změnil tak, že žalobě v plném rozsahu vyhověl s tím, že lhůtu pro splnění uložené povinnosti stanovil v délce jednoho roku od právní moci rozsudku. Odvolací soud dospěl ve svém rozhodnutí k závěru, že bylo-li v řízení prokázáno, že vedlejší účastníci jsou dlouhodobě obtěžováni hlukem z provozu na komunikaci, a to takové intenzity, která mnohonásobně překračuje i hygienické limity stanovené pro starou hlukovou zátěž, je třeba toto obtěžování považovat za obtěžování nad míru přiměřenou poměrům, jehož strpění nelze po vedlejších účastnících nadále spravedlivě požadovat. Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal stěžovatel dovolání, které Nejvyšší soud zamítl.

   Obecné soudy, podle názoru Ústavního soudu, nedostatečně zohlednily specifika obecného užívání místní pozemní komunikace a důsledky automobilového provozu na její okolí, čímž nerespektovaly podmínku pro rozlišení přípustných a nepřípustných zásahů do vlastnického práva, tj. „míru přiměřenou poměrům“. Tato podmínka, z pohledu testu proporcionality, je souladná s ústavními principy omezení jednoho ze základních práv – práva na ochranu majetku. Ústavní soud má tedy za to, že obecné soudy v situaci kolize dvou základních práv neodůvodněně preferovaly ochranu vlastnického práva vedlejších účastníků, jako vlastníků nemovitostí bezprostředně sousedících s pozemní komunikací, čímž zasáhly současně ústavně nekonformním způsobem do vlastnického práva stěžovatele. Je přitom nepochybné, že stav předmětné místní pozemní komunikace, včetně provozu na ní, je výsledkem mnohaletého vývoje, který mohl být mnohým z vedlejších účastníků znám již v době nabytí jejich vlastnického práva.[3]

   Dovoluji si odcitovat z článku doktorky Bányaiové, jež vedlejší účastníky zastupovala:  ,,Východiskem pro rozhodnutí Ústavního soudu tedy bylo posouzení kritéria míry přiměřené poměrům jako projevu principu proporcionality, který musí být respektován při posouzení kolize dvou vlastnických práv.

Bližší pohled na důvody, proč si Ústavní soud myslí, že nebylo správně použito kritérium míry přiměřené poměrům, přináší nemalá překvapení. Za prvé, Ústavní  soud přehlédl, že toto kritérium se podle § 127 odst. 1 ObčZ uplatní jen tehdy, znamenají-li imise jen obtěžování sousedního vlastníka při výkonu jeho práv. Je-li jejich intenzita taková, že práva sousedního vlastníka jsou ohrožována, porušována, je hledisko míry přiměřené poměrům bez významu.  Ústavní soud tedy princip proporcionality zasadil úplně jinam než § 127 odst. 1 ObčZ a prohlásil, že je v pořádku, jsou-li vlastnická práva porušována, tj. nejde jen o obtěžování, je-li porušování jen malé.

Za druhé, Ústavní soud vůbec pominul, co hledisko míry přiměřené poměrům podle § 127 odst. 1 ObčZ znamená. Pominul, že toto hledisko bere v úvahu míru, v jaké rušení působí na okolní vlastníky, míru jejich obtěžování v místě, v němž žijí, nebo v jiných obdobných místech. Jak bylo řečeno, jinak se posuzují účinky exhalací a hluku v lázeňském městě, jinak v průmyslových oblastech, jinak účinky chovu včel na venkově, jinak ve městě. Proto se zákaz imisí uplatní jen tehdy, pokud imise přesáhnou míru, která se v místních poměrech dané oblasti stala takříkajíc společensky únosnou. V případě pražské magistrály bylo obecnými soudy zjištěno, že imise hluku výrazně přesahují míru stanovenou hygienickými předpisy pro okolí rychlostních silnic, dálnic a podobných pozemních komunikací, což je považováno vždy za stav přesahující míru přiměřenou poměrům.19 To však Ústavní soud nezajímalo a důležité, či jak říká „právně významné“, pro něj bylo to, že obec jako vlastník pozemní komunikace je povinna strpět obecné užívání této komunikace bez možnosti regulovat provoz na ní. Připomněl k tomu ještě, že sami žalobci jsou „pravděpodobně vykonavateli práva obecného užívání komunikace, neboť ji užívají k zajištění obslužnosti nemovitostí v jejich vlastnictví“. Konečně uzavřel, že soudy nezvážily reálnost požadavku žalobců a nepřihlédly k funkčním a finančním možnostem města.“[4]

   V tomto případě je asi již bezpředmětné přijít s další dílčí kritikou, jelikož aplikace testu proporcionality je zde opravdu ,,postavena na hlavu“. Obecně musím říci, že mě opravdu každý takový judikát zaráží. Je to přeci Ústavní soud, který tak často opakuje, jak důležité je, aby se soudy vyhnuly přepjatému formalismu, jak je důležité, aby se dosáhlo co nejvyšší míry spravedlnosti. Přitom jedním z největších formalismů při rozhodování Ústavního soudu je lpění na univerzálním a omezeném testu proporcionality.